中央环保督察典型案例：滥用环评审批“承诺制”，近五成项目未批先建

       2023年12月，中央第四生态环境保护督察组督察甘肃省发现，甘肃省兰州新区生态环境违法违规问题突出，违规上马化工项目，所辖化工园区污染治理和环境应急设施建设不到位，执法监管缺失，存在严重环境污染和环境安全风险隐患。国家有关部门规定，化学原料和化学制品制造业、医药制造业等行业不属于环评告知承诺制审批改革试点范围。督察发现，2020年4月至2023年11月，兰州新区违规对年产2000吨氯丙酮等86个项目实行环评告知承诺制审批。经对兰州新区提供资料分析核实，2018年1月至2023年11月，兰州新区化工园区259个新改扩建项目中有122个不同程度存在未批先建问题。

什么是“未批先建”?存在的环境法律责任风险是什么？

      根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）第二十五条规定，“未批先建”是指建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位擅自开工建设的行为。

 对于存在“未批先建”违法行为的企业，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）第三十一条规定，县级以上生态环境主管部门应责令企业停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

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“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，企业还会存在环境法律责任风险吗？

      《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
       2018年2月22日，原环境保护部发布《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号），明确了“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。  但是需注意的是，即使企业“未批先建”的违法行为因为超过行政处罚追溯期限而不被处罚，但是如果企业同时存在违反环保设施“三同时”验收制度的行为，或建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，生态环境主管部门应当对相关违法行为依法予以处罚。

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建设项目未批先建，企业可以补办环评手续吗？

     《 中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）规定了未批先建的建设项目需要限期补办环评手续，但2014年、2016年及2018年修订或修正的环境影响评价法都未规定“限期补办手续”的内容，因此，对于未批先建的建设项目，不再将“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件，但《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。
根据原环境保护部发布《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）规定，因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并根据不同情形分别作出相应处理：对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定；对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。

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什么是“未验先投”？存在的环境法律责任风险是什么？

       根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条规定，“未验先投”是指建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的行为。“未验先投”实质上是指建设项目违反环保设施“三同时”验收制度的情形。

对于存在“未验先投”违法行为的企业，根据《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）第二十三条规定，由县级以上环境保护行政主管部门（现为生态环境主管部门）责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

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违反环保设施“三同时”验收制度的处罚是否受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响？

       根据原环境保护部发布《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）规定，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

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建设项目环评文件经批准后，如发生变动，企业应当怎么做？

       建设项目环评文件经批准后，如发生重大变动，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）第二十四条规定，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。如发生的变动不属于重大变动，根据原环境保护部印发《环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（环办〔2015〕52号）的规定，建设项目的变动应纳入竣工环境保护验收管理。

如建设项目已完成竣工验收，在项目运行过程中发生变动，且该变动不属于重大变动，根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2018修正）第二十七条规定，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案。